第10講 内閣と行政｜共テ公共・政経ゼロから８割講座

議会の信任が内閣の土台になる

前回は国会が法律や予算を決める手続を学びました。今回は、その法律や予算を使って行政を行う内閣が、どう成立し、誰に責任を負うかを考えます。

この仕組みを［19］議院内閣制といいます。内閣が議会の信任に基づいて成立し、議会に対して責任を負う仕組みです。日本では国民が国会議員を選び、国会が首相を指名します。国会と内閣の間には、成立の段階から結びつきがあります。

三権分立なのに結びついていてよいのか、と思う人もいるかもしれません。権力分立は、互いに関係を断ち切ることではありません。日本では国会と内閣が協力しながら、国会が行政を監視し、信任を問い直せる関係をつくっています。

「信任」は、今の内閣に行政を任せるという政治的な支持です。内閣の政策に賛成する人が多いかという世論調査と、議会で信任があるかという制度上の問題も分けます。今日は、この結びつきを主体と動詞で整理しましょう。

指名と任命は、担当する機関が違う

首相は、国会議員の中から国会の議決で指名されます。指名するのは［20］国会、その指名に基づいて任命するのは［21］天皇です。

指名と任命は、同じ言葉ではありません。誰を首相にするかを国会が決め、その指名に基づく任命を天皇が国事行為として行います。天皇が自分の政治的判断で好きな候補を選ぶ、という制度ではありません。第２章の、天皇は国政に関する権能をもたないという原則につながります。

国民が投票によって首相本人を直接選ぶ仕組みでもありません。また、首相になれるのは衆議院議員だけ、と決めつけないようにしましょう。憲法の要件は国会議員であることです。

確認します。「国会が任命し、天皇が指名する」をどう直しますか。

国会が指名し、天皇が任命する。主体を覚えていても、動詞が逆なら誤りです。言葉を一つずつ対応させると、問題文の入れ替えに気づきやすくなります。

首相と国務大臣の資格を分けよう

国務大臣を任命し、任意に罷免できるのは首相です。国会が一人ずつ大臣を任免するわけではありません。首相が行政のチームを構成する、と考えると分かりやすいでしょう。

ここで大切なのが［22］過半数という条件です。国務大臣の過半数は国会議員の中から選ぶ必要があります。全員ではありませんし、半分ちょうどでもありません。例えば首相を除く国務大臣が16人という架空の構成なら、少なくとも９人が国会議員である必要があります。

もう一つの条件が［23］文民です。首相と国務大臣は、どちらも文民でなければなりません。軍事を政治の統制の下に置く文民統制と関係します。

整理すると、首相は国会議員であり、文民です。国務大臣は文民で、過半数が国会議員です。首相に求められる条件をそのまま大臣全員に広げないようにします。

「民間から大臣に選ばれた」という話があっても、直ちに憲法違反とはいえません。全体として過半数が国会議員であるかという条件を確かめる必要があります。人数の条件と、各人に求められる資格を分けましょう。

責任の負い方にも注目しましょう。内閣は、行政権の行使について国会に対し［24］連帯して責任を負います。大臣がそれぞれ別々に責任を負えば、内閣全体としては責任を負わなくてよい、という意味ではありません。

例えば、学費支援を充実させたいという政策があっても、国会で支持を得られなければ、必要な法律や予算を成立させにくくなります。内閣が行政を担当する一方で、国会の信任と協力が重要になる理由がここにあります。

首相を除く国務大臣16人のうち8人が国会議員なら、ちょうど半分です。「過半数」は半分を超えるので、最低9人が必要です。これは計算のための架空の人数で、実際の内閣の構成を示すものではありません。

また、「文民」は単に国会議員ではない人、という意味ではありません。軍事に対する政治の優位を確保するための資格の条件です。「国会議員かどうか」と「文民かどうか」を別々に確認しましょう。

衆議院が「任せられない」と判断したら

衆議院で内閣不信任決議案が可決された場合、又は信任決議案が否決された場合を考えます。［25］10日以内に衆議院が解散されない限り、内閣は［26］総辞職しなければなりません。

ここで、参議院を解散すると答えてはいけません。参議院に解散はありません。また、参議院の問責決議と、憲法69条の内閣不信任を同じ法的効果として扱わないようにします。

解散は内閣が決定し、天皇が内閣の助言と承認に基づく国事行為として行います。実際には、不信任の場合以外にも解散が行われています。ここでの流れは、不信任等があった場合に憲法が求める対応を表しています。

政治責任を問う仕組みを、犯罪を犯した人に刑罰を科す仕組みと混同しないことも大切です。支持を失った内閣にどう対応するかが、ここでの問題です。

総辞職しても行政の空白は作らない

内閣が総辞職する場面は、不信任のときだけではありません。首相が欠けたときと、衆議院総選挙の後に初めて国会が召集されたときにも総辞職します。

選挙で与党が多数を維持した場合でも、総選挙後初めての国会召集時には総辞職し、首相の指名を経ます。同じ人が再び首相になる場合でも、手続が不要になるわけではありません。新たに選ばれた国会の信任を基礎にするためです。

では、総辞職した瞬間から、新しい首相が任命されるまで、行政を行う人がいなくなるのでしょうか。

憲法は、後任の首相が任命されるまで、旧内閣が引き続き職務を行うと定めています。政治的な責任を明確にすることと、日々の行政が途切れないようにすることを両立させています。

制度は、点だけでなく前後をつなげて理解しましょう。不信任、解散、総選挙、国会召集、首相指名という出来事の並びを、誰が行うかとともに説明できると、手続図を読む力になります。

ここで、「解散すれば今の内閣がそのままずっと続く」と考えないようにしましょう。不信任直後の総辞職を避けて選挙に進んでも、総選挙後初めての国会召集時には総辞職が必要です。二つの時点を分けて見ると、手続がつながります。

参議院の問責決議には政治的な重みがありますが、それだけで憲法69条の「10日以内の解散か総辞職」という義務が生じるわけではありません。「政治的な影響があること」と「同じ法的効果があること」は区別します。

内閣の意思決定と、法律を実施するルール

内閣の意思は、［27］閣議で決めます。内閣の意思を決める会議で、全員一致を慣例としています。内閣全体の意思として決める仕組みが、国会に対する連帯責任ともつながります。

内閣は法律を執行するほか、外交関係を処理し、条約を締結し、予算を作成します。また、憲法や法律を実施するために［28］政令を定めます。

政令があるから、内閣は国会の法律を無視して好きな規則をつくれる、ということではありません。法律の下に位置する命令なので、法律に反する内容を定めることはできません。憲法、法律、政令という関係を思い出しましょう。

行政の仕事が複雑になると、国会の法律だけで細部まで定めることが難しい場面があります。そこで、法律の委任に基づき具体的な内容を命令で定める委任立法が行われます。委任されている範囲を超えてよいわけではありません。

行政裁量も同じです。法律に従って行政が判断できる幅を認めることと、無制限に自由な行為を認めることを区別します。

予算は計画、決算は使った結果

ここからは、仕事を担当する機関を順番に整理しましょう。法律案は、内閣も提出できます。法律として定めるのは国会。予算は、内閣が作成し、国会が議決します。前回学んだ衆議院の優越は、その国会での議決に関わるルールです。

条約は内閣が締結しますが、原則として事前に、時宜によっては事後に国会の承認を得る必要があります。「外交は内閣の仕事だから、国会は一切関係しない」とするのは誤りです。仕事を担当することと、ほかの機関の統制を受けないことは違います。

予算を使った結果が決算です。会計検査院が検査し、内閣が検査報告とともに国会へ提出します。国会は決算を審査します。予算と決算は、これから使う計画と、実際に使った結果という時間の違いがあります。

ここまでをつなげると、内閣が予算を作成し、国会が議決する。そして、執行後の決算を会計検査院が検査する、という流れになります。担当を入れ替えた文を見たときは、機関名が見慣れているかではなく、その動詞を担当する機関なのかを確認してください。

例えば、新しい支援制度を作るとき、国会が法律で制度の基本を決め、法律が委ねた細かな事項を政令などで具体化することがあります。ただし、内閣が「この法律は都合が悪いから、反対の政令を作ろう」とすることはできません。行政を動かすための具体化と、法律を覆すことは違うんですね。

閣議の全員一致は、国会の通常の議決が過半数で決まることと混同しないようにしましょう。内閣として一つの意思を決め、国会に対して連帯責任を負う。その関係で捉えると覚えやすくなります。

専門家に任せることと、任せきりにすること

行政を統制する仕組みは一つではありません。国会は国政調査権などを用いて行政を監視します。裁判所は、行政処分の取消しを求める事件などを審理します。国民が行政の情報を知るためには情報公開制度が関わります。

行政手続法は、処分や行政指導などのルールを定め、公正と透明性を確保するための法律です。例えば、許認可の判断について、どのような基準で判断するかが不明確であれば、国民は見通しを立てにくくなります。手続を明らかにすることは、恣意的な行政を防ぐことにつながります。

統制の仕組みを比較するときは、誰が、何を対象に、どのような手段を使うかを確かめます。情報を公開させること、裁判で処分の取消しを求めること、議会で説明を求めることは、同じ働きではありません。

行政の専門性は社会に必要ですが、専門家に任せれば民主的な統制は不要だ、とはなりません。必要な能力を使いながら、その判断を説明し、チェックできる仕組みを整えるという関係で理解しましょう。

例えば、営業の許可を申請したのに、理由もわからないまま断られたら、何を直せばよいのか判断できませんよね。申請に対する審査基準を定めて公にしておくことや、拒否するときに理由を示すことは、判断を予測・検証するために大切です。

行政指導は、行政が相手に協力を求める働きかけです。相手の任意の協力によって実現されるもので、従わなかったことだけを理由に不利益な扱いをしてよいわけではありません。命令のように見える言い方でも、その法的な性質を確かめましょう。

情報公開も、どんな情報でも無条件に公開する制度ではありません。個人情報など、法令上の不開示情報があります。「公開を原則として説明を求める仕組み」と「すべてを例外なく公開すること」を分けて理解します。

人事の公正と、会計の検査

次に、［29］人事院と［30］会計検査院を比べましょう。名前が似ていますが、担当する仕事と位置付けが違います。

人事院は、国家公務員の人事行政の公正を確保し、給与などについて国会及び内閣に勧告する中立的な第三者機関です。内閣の所轄の下に置かれます。国家公務員の労働基本権に制約があることと、給与等の勧告という役割を結びつけましょう。

ただし、勧告を出すことと、法律を改正することは別です。人事院が勧告した瞬間に、給与法の内容が自動で変わるわけではありません。

会計検査院は、内閣に対して独立した地位をもつ機関で、国の決算などを検査します。国会にも裁判所にも属しません。内閣が使ったお金を、内閣から独立した立場で確かめることに意味があります。

人事院は人事と給与、会計検査院は決算などの会計。この主な対象を押さえた上で、「内閣の所轄の下」と「内閣に対し独立」という位置付けの違いも確認してください。

「院」が付くから国会の一部なのかな、と名前から推測すると間違えます。どちらも、名前ではなく仕事と位置付けを組み合わせて覚えましょう。

人事院の給与勧告は、公務員の労働基本権の制約を補う役割と結びつきます。ただし、勧告は法律そのものではありません。給与法を変更するには、必要な立法手続を経ます。

会計検査院については、お金を使った側から独立して検査することが大切です。予算をこれからどう使うかという計画を作る内閣と、実際の会計を検査する会計検査院を取り違えないでください。

成立の土台から、権力の関係を比べよう

次は［31］大統領制です。ここではアメリカ型を、日本やイギリスの議院内閣制と比べます。

アメリカでは、議会と大統領が別々の選挙を基礎に選ばれます。大統領は議会を解散できませんし、議会も単なる政治的不信任によって大統領を辞職させる制度ではありません。弾劾という別の手続はありますが、日本の内閣不信任と同じにしないでください。

大統領や閣僚は連邦議会議員を兼ねず、大統領自身に議会への法律案提出権もありません。ただし、政策を議員に働きかけることや、成立過程で拒否権を用いることはできます。議会にも拒否権を覆す再可決の仕組みがあり、分立しながら相互に抑制しています。

大統領の選び方も確認します。アメリカでは大統領選挙人を介します。国民全体の直接投票数が最も多かった人が、そのまま大統領になる仕組みと同一ではありません。

「アメリカ大統領が議会を解散する」「日本の首相が国民の直接選挙で選ばれる」。この二つの文には、他国の制度や印象を混ぜた取り違えがあります。比較する軸をそろえて整理しましょう。

例えば、大統領の政策に議会の多数が反対していても、大統領が議会を解散して選び直させることはできません。逆に、議会が「この政策は支持しない」と判断しただけで、大統領を不信任により辞職させることもできません。

それでも、互いに無関係というわけではありません。大統領は法律案に拒否権を使うことができ、議会は定足数を満たしたうえで、両院それぞれの投票者の3分の2以上の賛成で拒否権を覆すことができます。成立の土台を分けながら、行き過ぎを抑える仕組みを置いているんです。

弾劾は、単なる政策への不満で辞職させる不信任とは異なる手続です。また、大統領に法案提出権がないことは、政策を提案したり議員に働きかけたりできないという意味ではありません。法的な権限と政治的な働きかけを区別しましょう。

議会と行政の関係か、中央と地域の関係か

もう一つ、別の角度から見る制度が［32］連邦制です。連邦と州などの構成単位が、憲法上の権限を分け合う仕組みです。アメリカやドイツが基本例です。

ここは、大統領制とは別の分類軸です。大統領制や議院内閣制は、議会と行政の関係に注目しています。連邦制は、中央と構成単位の権限の配分に注目しています。そのため、ドイツは連邦制であると同時に、議院内閣制を採ります。

国に大統領という名称の役職があるから、必ずアメリカ型の大統領制だと決めてはいけません。フランスは大統領と首相を置く半大統領制です。中国では中国共産党の指導の下、全国人民代表大会を最高国家権力機関と位置付けており、日本やアメリカと同じ三権分立としては整理しません。

いまは細かな国名を増やすより、「何を比較しているのか」を確かめましょう。議会と行政の関係なのか、中央と地域の関係なのか。異なる分類を一列の選択肢のように考えないことが重要です。

自分で説明するなら、アメリカは大統領制で連邦制、ドイツは議院内閣制で連邦制。二つの軸を使って言ってみてください。

例えば、「ドイツは連邦制だから議院内閣制ではない」という文は、違う分類を二者択一にしている点が誤りです。「鉄道で通学しているから高校生ではない」と言うように、そもそも答えている問いが違うんですね。

連邦制では、州などの構成単位の権限が憲法上保障されます。地方の行政区画があるというだけで、直ちに連邦制になるわけではありません。中央と地域がどのように権限を分けているかを確認します。

国名や役職名から一気に答えを決めず、まず問題が尋ねている軸を確かめる。この習慣が、国ごとの制度を比較する問題で役に立ちます。