第9講 国会の役割｜共テ公共・政経ゼロから８割講座

「ルールを作る人」が、裁判まで自由にできたら？

まず、少し想像してみてください。ある権力者が、「私を批判した人は処罰します」というルールを作ったとします。しかも、その人が警察も動かし、裁判の結論まで決められるとしたら、どうでしょうか。

「そんなルールはおかしい」と訴えても、判断するのは同じ権力者です。これでは、国民の自由を守るのは難しいですよね。

そこで、国家の権力を立法・行政・司法に分け、互いに行き過ぎを抑える仕組みを設けます。これが［1］三権分立です。

大切なのは、仕事を三つに分けることだけではありません。一か所に権力が集中して、好き勝手に使われるのを防ぐこと。そして、私たちの自由や権利を守ることが目的なんです。

学費支援の制度で、三つの役割を考えよう

例えば、新しく学費を支援する制度を作るとしましょう。制度の基本的なルールを法律で定めるのが国会です。その法律や予算に基づいて、行政機関を通じて事業を進めるのが内閣です。

では、「自分は支援を受けられるはずなのに、対象から外された」という争いが起きたらどうでしょう。裁判になれば、具体的な事実に法を当てはめて判断するのは裁判所です。このように、法律を定める、政策を実施する、争いを判断する、という役割を分けているんですね。

「国権の最高機関」なら、何でも命令できる？

ここで、少し引っかかりやすい言葉を確認しましょう。憲法41条は、国会を「国権の最高機関」、そして「国の唯一の立法機関」と定めています。

「最高機関」と聞くと、「国会が一番上にいて、内閣や裁判所に何でも命令できるのかな」と思うかもしれません。でも、そういう意味ではありません。

国会は、国民の代表が集まり、国の意思決定の中心を担う機関です。ただし、裁判所に「この人を有罪にしなさい」と命令することはできません。裁判官は、憲法と法律に従い、独立して判断します。

国会が一般的なルールを法律で定めることと、個々の事件の判決を指示することは違う。この区別を押さえておきましょう。

法律案の提出と、法律の成立を分けよう

では、国会が唯一の立法機関なら、内閣は法律案を出せないのでしょうか。実は、内閣も提出できます。

法律案は、あくまで「こんな法律を作りませんか」という提案です。提出しただけで法律になるわけではなく、成立には国会の議決が必要です。提案することと、法律として決定することを分ければ、矛盾しませんね。

地元で選ばれた議員は、誰の代表？

もう一つ、代表する範囲も確認しましょう。国会議員は［2］全国民を代表します。

例えば、大阪の選挙区で選ばれた議員でも、大阪の利益だけを優先する代理人ではありません。もちろん、地元の声を聞くことは大切です。そのうえで、日本全体にどのような影響があるかを考えて判断する立場なんです。

ここまでのポイントは、権力を分けて国民の自由を守る、ということです。国会が最高機関であっても、裁判の結論まで命令できるわけではない。この関係を覚えておきましょう。

なぜ、一つの議院で決めないの？

次は、国会の中の仕組みに進みましょう。日本の国会は、衆議院と参議院という二つの議院からできています。この仕組みが［3］二院制です。

「同じことを二回話し合うなら、一つで決めたほうが早いのでは？」と思いませんか。確かに、速さだけを考えれば、そういう面もあります。

ただ、一方の議院が見落とした問題に、もう一方の議院が気づくかもしれません。別の視点から、もう一度検討できるところに意味があります。

その一方で、両院の意見が分かれれば、決定に時間がかかります。慎重に話し合えるという利点と、意思決定が遅れる可能性の両方を押さえてください。

衆議院と参議院は、何が違う？

まず、衆議院議員の任期は［4］4年です。ただし、必ず4年間続けられるわけではありません。途中で衆議院が解散されれば、その時点で任期は終了します。

一方、参議院議員の任期は［5］6年で、解散はありません。そして、3年ごとに半数を改選します。ここは、「3年ごとに選挙があるから、任期も3年」と取り違えないようにしましょう。

「半数改選」を、二つの組に分けて考えよう

参議院の議員を、説明のためにA組とB組に分けてみます。ある選挙ではA組を改選し、その3年後にはB組を改選します。さらに3年後、最初の選挙から6年がたったところで、A組を改選するわけです。

こうすれば、A組を改選するときにもB組は残っています。議員が一度に全員交代しないので、国会の活動の継続性を保ちやすいんですね。なお、A組とB組は説明のための呼び方で、政党を分けているわけではありません。

民意を反映するのは、衆議院だけ？

衆議院は、任期が短く解散もあるので、最近の民意を反映しやすいと説明されます。でも、それは「参議院は民意を反映しない」という意味ではありません。どちらも、選挙で選ばれた全国民の代表で構成されています。

また、「衆議院が与党で、参議院が野党」という分け方でもありません。与党・野党は政権との関係による政党の区分です。衆議院・参議院という議院の区分とは、別の話なんです。

衆議院は4年で解散あり。参議院は6年で、3年ごとに半数改選、解散なし。数字だけでなく、その違いがどんな役割につながるのかも、合わせて整理しましょう。

国会の種類は、開くきっかけで分けよう

続いて、国会をいつ開くのかを見ていきましょう。常会、臨時会、特別会という三つの名前が出てきますが、開くきっかけに注目すると区別しやすくなります。

毎年1回召集されるのが［6］常会です。通常国会とも呼ばれ、通常は1月に召集されます。会期、つまり国会が活動する期間は原則150日です。ただし、必要に応じて延長されることもあります。

では、国会が閉じている間に、大きな災害などで新たな対策を議論する必要が出てきたらどうでしょう。「次の通常国会まで何もできない」では困りますよね。そこで、必要に応じて開くのが［7］臨時会、臨時国会です。

臨時会を求める条件は、誰の4分の1？

臨時会は内閣が召集を決定できます。それに加えて、いずれかの議院の総議員の4分の1以上が要求した場合、内閣は召集を決定しなければなりません。

例えば、ある議院の総議員が300人なら、4分の1は75人です。その議院で75人以上が要求すれば、条件を満たします。

ここで、「いずれかの議院」という言葉が大事です。両方の議院で要求をそろえる必要はありません。また、分母は出席している議員ではなく、総議員です。この二つをセットで押さえましょう。

特別会は、解散総選挙の後

三つ目は［8］特別会です。特別国会とも呼ばれます。「特別に重要な議題を扱う国会」という意味ではありません。衆議院の解散による総選挙の後に開く国会のことです。

順番は、衆議院を解散し、解散の日から40日以内に総選挙を行い、その選挙の日から30日以内に国会を召集する、となります。40日は解散の日から、30日は選挙の日から数える。この起点の違いも確認してください。

参議院選挙や、衆議院の任期満了による総選挙の後まで、特別会と呼ぶわけではありません。これらの選挙後には、国会法の定める例外を除き、臨時会を召集します。「選挙の後だから全部特別会」としないことが大切です。

衆議院が不在の間に、緊急の対応が必要になったら？

衆議院が解散されると、参議院も同時に閉会します。ただし、参議院まで解散されるのではありません。参議院議員は、そのまま在職しています。

この間、国に緊急の必要が生じたときは、内閣が参議院の緊急集会を求めることができます。衆議院が不在の間に、参議院が緊急の対応を担うんですね。

とはいえ、衆議院が関わらないまま決めた措置を、そのままずっと続けてよいとは限りません。緊急集会で採られた措置は臨時のもので、次の国会開会後10日以内に衆議院の同意がなければ、効力を失います。

この10日は、解散の日からでも、緊急集会の日からでもありません。「次の国会が開会した後」という言葉まで含めて覚えておきましょう。

召集を決める内閣と、国事行為を行う天皇

最後に、召集の主体も整理します。召集を決定するのは内閣です。そして、国事行為として召集を行うのは天皇です。天皇は内閣の助言と承認により行うので、自分の政治判断で国会を開くわけではありません。

常会は毎年1回、原則150日。臨時会の要求は、いずれかの議院の総議員の4分の1以上。特別会は解散総選挙後です。日数を覚えるときは、何の日から数えるのかも一緒に確認しましょう。

法律案は、まだ「提案」の段階

ここからは、法律ができるまでの流れを見ていきましょう。最初に出てくる法律案は、「こんなルールを作りませんか」という提案です。

法律案は国会議員も内閣も提出できます。議員が法律案を提出して法律を作ることは議員立法と呼ばれます。内閣が提出するものは内閣提出法案です。どちらの場合も、提出しただけで法律になるわけではありません。

委員会で詳しく調べ、本会議で議院の意思を決める

通常、提出された法律案は、まず委員会で詳しく審査します。その後、本会議で、その議院として賛成するか反対するかを決めます。さらに、もう一方の議院でも審議と議決を行います。

そして、原則として両議院が同じ内容を可決すれば、法律になります。順番を追うと、提出、委員会の審査、本会議の議決、もう一方の議院での審議・議決、という流れですね。

では、なぜ委員会で審査するのでしょうか。すべての議員が、すべての案件の細かい部分まで最初から調べるのは大変だからです。分野を分け、担当する議員が詳しく検討するわけです。

例えば学費支援なら、「誰を対象にするのか」「申請の手続が複雑すぎないか」といった点を確かめます。必要に応じて専門家の意見を聴くこともありますが、専門家が最終的に議決するのではありません。意見を聴くことと、議決することは別なんです。

本会議は、その議院の議員全員で構成される会議です。ただし、全員が実際に出席しないと開けない、という意味ではありません。必要な出席人数については、この後で整理します。

「可決した」というニュースだけでは、まだ分からない

ここで一つ、気をつけたいことがあります。「法律案が可決された」と聞いたら、どの段階で可決されたのかを確認してください。

委員会の可決なら、まだ途中の段階です。また、衆議院がA案、参議院がB案を可決したときも、内容が違うなら、それだけで一つの法律が成立するわけではありません。

なお、法律案は必ず衆議院から先に審議するとも限りません。先に衆議院へ提出しなければならないのは予算です。ここは、最後の衆議院の優越でもう一度確認しましょう。

成立・公布・施行は、それぞれ意味が違う

関連する三つの言葉も整理しておきます。必要な国会の議決が整い、法律になることが成立。成立した法律を広く知らせることが公布。そして、法律の効力を実際に生じさせることが施行です。

法律のニュースを見るときは、誰が提案し、今どの審議段階にあり、両院の結論が一致したのかを確認しましょう。提出、可決、成立、公布、施行を分けると、流れが見えてきます。

予算を認めたら、あとは任せっぱなし？

国会の仕事は、法律や予算を決めて終わりではありません。決めたことが、実際にどう行われているのかを確かめることも大切です。

例えば、学費支援の予算を認め、行政が事業を進めたとします。その後、政府が「きちんと使いました」と説明すれば、それだけで十分でしょうか。

「本当に必要な人に届いたの？」「不適切な支出はなかったの？」と、資料や関係者の話を通じて確認したいですよね。このように、各議院が国政を調べる権限を［9］国政調査権といいます。

調査のために、証人に来てもらって話を聴いたり、記録を提出するよう求めたりできます。また、行政を監視するだけでなく、新しい法律を作るために社会の実態を調べることにも使われます。

「各議院」の権限であることに注目しよう

ここで大事なのは、衆議院も参議院も、それぞれ国政調査権を持つということです。衆議院だけに認められた権限ではありません。

また、調査するために内閣の許可を得る必要もありません。調べられる側の内閣が、「その調査は都合が悪いので許可しません」と言える仕組みでは、十分に監視できませんよね。

ただし、調べる権限があるからといって、何でもできるわけではありません。裁判所に特定の判決を命じるような不当な干渉は認められません。最初に学んだ三権分立とも、つながる話です。

「誰が、何をするか」を、動詞まで確認しよう

次に、国会と内閣の仕事を整理します。「予算は国会」「条約は内閣」と、名詞だけで覚えると間違えやすいので、動詞までセットにしましょう。

予算は、国の収入や支出についての計画です。この案を作成して提出するのが内閣で、審議して議決するのが国会です。内閣が案を作っても、それだけで税金の使い方を自由に決められるわけではないんですね。

条約は、国際的な約束です。締結するのは内閣で、その締結について承認するのが国会です。国会の承認は原則として事前に行い、時宜によっては事後になる場合もあります。「国会が外国と条約を締結する」としないようにしてください。

そして、内閣総理大臣は、国会が国会議員の中から指名します。天皇は、その指名に基づいて任命します。指名と任命も、同じ言葉として扱わないことが大切です。

予算は、内閣が作成し、国会が議決する。条約は、内閣が締結し、国会が承認する。首相は、国会が指名し、天皇が任命する。この組合せを声に出して整理すると、主体の取り違えを防ぎやすくなります。

議員に特別な保障があるのは、なぜ？

続いて、国会議員の特権を見ていきましょう。「特権」と聞くと、「議員だけ特別扱いなの？」と思うかもしれません。まずは、何を守るための仕組みなのかを考えます。

例えば、政府を厳しく追及する議員を、政府が都合よく逮捕して、国会に出られなくしたらどうでしょう。その議員は、質問も議決への参加もできなくなります。

困るのは議員本人だけではありません。その議員を通じて声を届けている国民にも影響しますよね。そこで、国民の代表としての活動を不当に妨げられないよう、一定の保障を設けているんです。

不逮捕特権は、犯罪の責任をなくす制度ではない

一つ目は［10］不逮捕特権です。法律の定める場合を除き、国会の会期中は逮捕されない、という保障です。

ただし、例外があります。院外での現行犯や、所属する議院の許諾がある場合には、逮捕が認められます。許諾とは、許可することです。衆議院議員なら衆議院、参議院議員なら参議院が判断します。

ここは、「逮捕されない保障」と「犯罪をしても責任を問われないこと」を分けてください。不逮捕特権があるからといって、犯罪の責任まで免除されるわけではありません。

また、会期中という条件もあります。議員でいる間は、いつでもあらゆる逮捕が禁止される、という意味ではないんです。

会期前に逮捕された議員については、所属する議院の要求があれば、会期中は釈放しなければなりません。「国会が始まれば自動的に釈放される」のではなく、議院の要求が必要だという点も確認しておきましょう。

免責特権は、どんな行為を守るの？

二つ目は［11］免責特権です。議院で行った演説・討論・表決について、院外で責任を問われない保障です。表決とは、賛成や反対など、議員としての意思を表すことです。

政府の問題点を指摘するたびに、院外で責任を追及される危険があれば、議員が発言を控えてしまうかもしれません。そこで、自由に議論し、意思を示せるようにしているんですね。

不逮捕特権は、会期中の逮捕に関する保障です。免責特権は、議院での演説・討論・表決について、院外で責任を問われない保障です。何を、どの場面で保障するのかを分けて覚えましょう。

30人のクラスで、3人だけが決めてもよい？

ここからは、人数の話に進みます。計算を始める前に、30人のクラスを想像してみてください。そのうち3人だけが集まり、2人が賛成したので、「これがクラス全員の決定です」と言ったとします。

確かに、その場にいる3人の中では賛成が多数です。でも、そもそも3人だけでクラス全体のことを決めてよいのか、という問題がありますよね。

このように、会議を開くのに必要な出席人数と、議案を可決するのに必要な賛成人数は、別々に考える必要があります。

定足数は、会議を開くための条件

議事を開き、議決するために必要な出席人数を［12］定足数といいます。各議院の本会議では、その議院の［13］総議員の3分の1以上の出席が必要です。

例えば、総議員が300人なら、3分の1は100人です。99人しか出席していなければ、たとえ99人全員が賛成しても、必要な出席人数を満たしていません。賛成が多いかどうかの前に、まず会議を開ける人数なのかを確かめるわけです。

通常の議決は、出席議員の過半数

では、必要な人数が出席していれば、何人の賛成で決まるのでしょうか。憲法に特別の定めがある場合を除き、通常の議事は［14］出席議員の過半数で決します。

先ほどは総議員を使いましたが、今度は出席議員です。まず、この分母の違いに注目してください。

そして、過半数は半分を超える数です。10人の半分は5人ですが、5人ちょうどでは過半数になりません。最小で6人が必要です。

なお、可否同数になったときは、議長が決します。過半数に当たる人数を求める話と、可否同数のときにどうするかという話は、分けて押さえておきましょう。

同じ3分の2でも、誰の3分の2？

特別な手続では、過半数より多い賛成が必要になることがあります。例えば、衆議院で法律案を再可決するときは、衆議院の出席議員の3分の2以上が必要です。再可決の仕組みは、最後の項目で詳しく扱います。

秘密会や議員の除名も、その議院の出席議員の3分の2以上が必要です。本会議は公開が原則ですが、秘密会では一般には公開せずに会議を行います。議長が一人で「今日は秘密にしよう」と決めればよいわけではありません。

除名は、懲罰として議員の身分を失わせることです。議員への懲罰にはほかの種類もあるので、「懲罰はすべて除名」とは考えないようにしましょう。

そして、特に気をつけたいのが憲法改正の発議です。こちらは、各議院の総議員の、それぞれ3分の2以上の賛成が必要です。

再可決は衆議院の出席議員、憲法改正の発議は各議院の総議員。同じ3分の2でも、誰を分母にするかが違うんですね。

発議とは、国会が憲法改正案を国民に提案する段階です。発議できれば改正が終わるのではなく、その後に国民投票による承認が必要です。

補足として、今扱った「3分の1以上」は本会議の定足数です。委員会の定足数は、その委員の半数以上になります。国会で行う会議は何でも3分の1、と広げないようにしてください。

人数の条件は、何の手続か、総議員か出席議員か、必要な割合は何か、という順に確認しましょう。分母を決めてから計算すると、似た数字が出てきても整理しやすくなります。

総議員300人、出席240人で考えよう

では、実際に人数を計算してみましょう。ここでは、総議員が300人、出席議員が240人とします。仕組みを理解するための架空の人数で、実際の日本の議員数ではありません。

300人と240人、二つの数字がありますね。どちらを使うかを、手続ごとに選んでいくのが今回のポイントです。

① 本会議の定足数は、100人

最初は、会議を開くための定足数です。分母は総議員でしたね。300人の3分の1なので、100人以上の出席が必要です。

300 × 1/3 ＝ 100人

今回は240人が出席しています。必要な100人を上回っていますから、定足数を満たしています。

② 出席議員の過半数は、最小121人

次は、通常の議決に使う過半数です。今度は出席議員の240人を使います。半分は120人ですが、過半数は半分を超える数なので、最小で121人になります。

240 ÷ 2 ＝ 120 → これを超える最小人数は121人

120人と答えたくなったら、「半分ちょうどは入らない」と思い出してください。

③ 法律案の再可決には、160人以上

では、衆議院で法律案を再可決する場合はどうでしょうか。分母は、衆議院の出席議員です。240人の3分の2を計算すると、160人になります。

240 × 2/3 ＝ 160人

今回は「以上」なので、160人ちょうどを含みます。賛成が150人なら、過半数は超えていますが、再可決に必要な160人には届きません。普通の過半数と、再可決の条件は別なんです。

④ 憲法改正の発議には、この議院で200人以上

今度は憲法改正の発議です。ここでは、分母を総議員の300人に戻します。300人の3分の2ですから、200人以上の賛成が必要です。

300 × 2/3 ＝ 200人

そして、もう一方の議院でも、その議院の総議員の3分の2以上の賛成が必要です。二つの議院の人数を足して判定するわけではありません。

出席が241人になると、答えはどう変わる？

最後に、出席議員が241人になった場合を考えましょう。まず過半数です。241を2で割ると120.5ですから、これを超える最小の整数は121人です。

次に、出席議員の3分の2以上です。241に3分の2を掛けると、160と3分の2になります。人数を小数や分数のままにはできませんから、この値以上になる最小の整数、つまり161人が必要です。

160人では必要な割合に届きません。ここは四捨五入ではなく、条件を満たす最小の整数を選びます。3分の2以上なら、計算結果が整数のときはそのまま、端数が出たときは切り上げる、と考えてください。

出席240人なら、過半数は121人、3分の2以上は160人。出席241人なら、過半数は121人、3分の2以上は161人です。数字だけで覚えず、分母と条件から計算できるようにしましょう。

ここでは、与えられた人数に対する割合を計算しています。実際の採決では議長の扱いなども関わるので、この単純な人数設定だけから個別の議決結果まで決めつけないようにしてください。

両院の意見が違ったら、どう決める？

最後に、衆議院と参議院の結論が一致しなかった場合を考えましょう。二つの議院で話し合う以上、意見が分かれることもありますよね。

そこで、一定の事項について衆議院の議決などを優先する仕組みがあります。これが［15］衆議院の優越です。衆議院は任期が短く解散もあるため、最近の民意を反映しやすいと説明されます。

ただし、「参議院は国民の代表ではない」という意味ではありません。また、「衆議院なら何でも単独で決められる」と覚えるのも誤りです。何について決めるのかによって、使える仕組みと条件が違います。

両院の意見を調整するために開くのが［16］両院協議会です。これを開く必要があるかどうかも、法律案と、予算などとでは異なります。順番に整理していきましょう。

法律案は、衆議院で3分の2以上の再可決

まず、衆議院が可決した法律案を、参議院が否決したとします。このとき、衆議院の最初の可決だけで、すぐ法律になるのでしょうか。そうではありません。

衆議院で、出席議員の3分の2以上の賛成により、もう一度可決すると法律になります。これが再可決です。先ほどの出席240人の例なら、160人以上の賛成が必要でしたね。

最初に過半数で可決できたことと、3分の2以上で再可決できることは別です。また、法律案では両院協議会を求めることもできますが、必ず開かなければ再可決できない、というわけではありません。

予算は、協議しても一致しなければ衆議院の議決

次は予算です。両院の議決が異なった場合は、両院協議会を開いて意見を調整します。それでも一致しないときは、衆議院の議決が国会の議決になります。

では、法律案のように、衆議院で3分の2以上の再可決をする必要はあるのでしょうか。ありません。予算では、両院協議会でも一致しなければ、衆議院の議決が国会の議決となるんです。

条約締結の承認も、予算と同じ仕組みです。ここで扱っているのは、内閣が締結する条約について、国会が承認する手続だということも思い出してください。

首相の指名が食い違った場合も、まず調整する

例えば、衆議院がAさんを首相に指名し、参議院がBさんを指名したとします。この場合も、両院協議会で意見を調整します。

それでも一致しなければ、衆議院が指名したAさんを、国会が指名したことになります。参議院では首相の指名をしない、という意味ではありません。両議院で指名したうえで、食い違ったときの手続が決まっているんですね。

「違う結論を出した」と「まだ結論を出さない」を分けよう

ここまでの話は、両院が異なる議決をした場合でした。ここからは、参議院が議決しないまま、一定の期間が過ぎた場合です。反対という結論を出したことと、結論を出していないことは、分けて考えます。

法律案では、参議院が衆議院の可決した案を受け取った後、国会休会中の期間を除いて［17］60日以内に議決しない場合、衆議院は参議院が否決したものとみなすことができます。

少し長いですが、最後の言葉に注目してください。「法律が成立する」ではなく、「否決したものとみなすことができる」です。60日が過ぎただけで、自動的に法律になるわけではありません。

この仕組みを使って法律を成立させるには、さらに衆議院で、出席議員の3分の2以上による再可決が必要になります。

予算と条約承認は30日、首相指名は10日

一方、予算では、参議院が衆議院の可決した予算を受け取った後、国会休会中の期間を除いて［18］30日以内に議決しないと、衆議院の議決が国会の議決になります。条約承認も30日です。

法律案のように、「否決とみなして、さらに再可決する」という話ではありません。日数だけでなく、その後どうなるのかまで区別してください。

首相の指名は10日です。衆議院が指名の議決をした後、国会休会中の期間を除いて10日以内に参議院が指名の議決をしないと、衆議院の議決が国会の議決になります。

法律案・予算・条約承認は、参議院が受け取った後から数えます。首相指名は、衆議院が指名した後です。何の日から数えるかも、合わせて確認しましょう。

衆議院に先に出すものと、優越がないもの

最後に、二つ補足します。一つ目は、予算は必ず衆議院に先に提出するということです。これが予算の先議権です。法律案や条約承認に、同じ先議義務があるわけではありません。

二つ目は、憲法改正の発議には衆議院の優越がないということです。各議院で、それぞれ総議員の3分の2以上の賛成が必要です。衆議院の賛成が多くても、参議院の不足を補えない、という話につながりますね。

衆議院の優越の問題では、まず法律案なのか、予算なのか、何の事項かを確認します。次に、両院が異なる議決をしたのか、参議院が議決していないのかを分けます。そのうえで、必要な手続と日数を当てはめましょう。「60・30・10」の後に何が起こるかまで言えれば、理解がぐっと確かになります。